李立国部长在流浪乞讨人员救助管理工作部际联席会议第四次全体会议上的讲话
（2014年12月25日）
刚才，玉沛同志通报了部际联席会议2014年工作进展情况，各成员单位围绕今年工作情况和明年工作要点提出了很好的意见和建议，会后联席会议办公室要认真研究吸纳，做好文稿修改完善工作，并按程序上报国务院。下面，我就救助管理工作、未成年人社会保护工作和明年重点工作讲几点意见。
一、以法治思维推动和引领救助管理事业发展
党中央、国务院对健全社会救助体系高度重视。今年国务院先后颁布了《社会救助暂行办法》和《关于全面建立临时救助制度的通知》（以下简称《临时救助通知》），为解决包括生活无着流动人员在内的城乡困难群众突发性、紧迫性、临时性生活困难提供了制度保障。关爱型救助管理制度是我国社会救助体系的重要组成部分，救助离家在外、陷入临时生存困境、生活无着的流动人员，是救助管理工作贯彻落实《社会救助暂行办法》和《临时救助通知》，有效发挥临时救助功能的新要求。特别是在当前全面深化改革、全面推进依法治国的新形势下，救助管理工作迫切需要用法治思维研究问题、破解矛盾、推进工作，切实履行日常救助、急难救助和托底保障职责。
（一）推动完善救助管理工作政策法规。《社会救助暂行办法》和《临时救助通知》对救助管理工作的功能职责、服务对象、救助条件、参与主体作出了新的定位和规范，救助范围由城市向广大农村地区延伸，救助对象由流浪乞讨人员向临时遇困流动人口覆盖，救助方式由机构内救助向源头预防和综合治理拓展，参与主体由单一机构向多部门协同配合、社会力量共同参与转变。2003年实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》作为流浪乞讨救助管理工作最主要和最直接的法律依据，目前存在诸多与救助管理工作形势和发展要求不相适应的问题，如流浪未成年人救助保护缺乏明确的法律依据，部门协同配合职责不够清晰，流浪乞讨人员回归安置渠道不明确等。特别是当前面临着与新的政策法规不一致的矛盾，这就需要我们统一思想，加强沟通协商，加快修订《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，为做好救助管理工作提供完善、有力的法律制度保障。对暂时无法纳入法规的，可以通过制定部门规章或部门联合发文等方式予以推动，为完善救助管理立法奠定实践基础。
（二）建立健全救助管理工作配套机制。“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”要认真贯彻国务院对社会救助制度以及临时救助制度作出的重大决策部署，完善临时遇困流动人员应急救助工作机制，进一步强化救助管理制度的衔接转介功能，把救助管理工作融入到健全社会救助体系、全面建立临时救助制度整体布局当中。一是工作范围要向农村地区延伸。当前，救助管理工作力量主要在城市，服务于城市生活无着的流浪乞讨人员。农村地区地广人稀，工作基础薄弱，需要各部门大力支持、紧密配合，将多年来在城市已经形成的一套行之有效的救助管理工作模式向农村地区推进。二是工作对象要向流动人口覆盖。国务院《临时救助通知》要求，救助管理机构要受理流动人员的临时救助申请。目前，我国流动人口约2.6亿，且仍在持续增长。救助对象的拓展，带来工作量的大幅增加，需要尽快建立健全民政部门与乡镇人民政府、街道办事处的工作衔接机制，实现临时遇困流动人员求助有门、及时受理、应救尽救的工作目标。三是工作方式要向转介帮扶转变。救助管理工作既是专项社会救助制度，又置于整个社会救助体系之中。传统的救助管理工作是向流浪乞讨人员提供衣食住行等基本服务。国务院《临时救助通知》首次将转介服务作为重要的救助方式予以明确。要充分发挥救助管理工作的衔接转介功能，及时将临时遇困流动人员转介至其他相关社会救助范围，实现医疗救治、教育救助、住房保障、就业救助、法律援助、社工介入等资源链接，强化源头预防和分类帮扶。四是工作机制要强化流入流出地的分工协作。不管是传统的流浪乞讨人员救助，还是拓展后的临时遇困流动人员救助，异地短期流动是其与其他社会救助工作对象的区别。必须理顺流入地、流出地政府及相关部门各自的工作职责，明确属地管理原则，不断健全流入地与流出地之间的联动协作机制。
（三）不断加强救助管理工作保障措施。救助管理工作直接关系到城乡群众的基本生存、临时遇困群众的应急解难、困境未成年人的救助保护，是一项复杂的社会系统工程，希望联席会议成员单位继续加强协作，按照任务分工，履好职、尽好责，确保措施到位、保障到位。一是力求政策执行到位。民政部门将按照城乡统筹的救助管理工作要求，逐步建立农村地区救助服务网络，逐步解决农村地区工作短板问题。公安、卫生计生、城市管理等部门要依法认真履行引导、护送、医疗救治等工作职责，并按照《社会救助暂行办法》的要求，向乡镇派出所、卫生服务站、基层城市管理执法队伍延伸职能。各部门要加强对地方的工作指导和督查考核，确保国务院的工作部署落到实处。二是力求加强设施建设。近年来，在相关部门特别是发展改革委的大力支持下，救助管理工作基础设施建设得到大大加强，全国95%以上的地级城市建立了功能较为完善的救助站，为救助流浪乞讨人员提供了必备的场所和设施。但目前仍有46%的县（市、区）没有救助站，希望相关部门继续支持，民政部也将指导地方加大县级救助站的建设力度，为实现城乡统筹的救助管理工作打好基础。三是力求资金保障到位。近年来，财政部对流浪乞讨人员救助管理工作高度重视，设立了专项救助补助资金。随着救助区域的扩大、救助对象的拓展、救助服务的深化，救助支出也将不断增加。在继续保证中央救助资金投入的同时，地方也应建立稳定的救助经费配套机制和工作经费保障机制。四是力求社会多方参与。流浪乞讨人员回归家庭、融入社会存在不同程度的困难，需要全社会的关爱与帮扶。目前，各地正积极培育发展社会组织、鼓励支持基层组织、志愿者等社会力量参与主动救助、专业服务、预防帮扶等工作。下一步，要加强对社会力量的业务指导、政策扶持和监督管理，推动救助管理运行机制创新，有效缓解工作力量和资源不足的问题，提高救助服务工作水平。
二、加快推进未成年人社会保护工作
在去年部际联席会议上，多家成员单位希望民政部门在未成年人保护工作中承担更多的职责。我也郑重表示，民政部门对此责无旁贷、勇于担当。自去年以来，民政部已先后在98个地区开展未成年人社会保护试点工作，在地方党委政府大力推进和各部门的协力支持下，试点工作成效明显，工作机制不断健全，推进思路逐渐清晰，未成年人保护理念深入人心。专家学者、媒体舆论和社会公众给予了极大的关注和很高的期待，说明这是一项顺民心、得民意、很有现实需要的工作，有必要进一步加大工作力度。
（一）开展未成年人社会保护工作已成为社会各界的普遍共识。“儿童应该是社会一切福祉的最先享受者，一切灾难的最后蒙受者。”我国《宪法》规定，“儿童受国家的保护”，从根本法的层面确立了国家对未成年人的保护职责。我国《民法通则》、《未成年人保护法》明确了“家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护”四大保护体系，同时赋予民政部门代表政府履行对未成年人的兜底监护职责。但受经济社会发展水平、文化传统等多种因素影响，我国未成年人保护体系主要依赖家庭保护,对于家庭保护缺位后政府和社会如何提供补位性的保护措施，目前还缺乏有力有效的制度安排和政策措施。近年来，父母疏于监护、监护不力、监护不当或无力监护导致未成年人失学辍学、流浪乞讨甚至遭受侵害的事件屡有发生，社会各界反响强烈，充分反映出我国未成年人保护制度中的薄弱环节。中央领导多次对侵害未成年人权益事件作出重要批示，要求建立健全托底性民生保障制度，坚决避免冲击社会道德和心理底线的事件发生。专家学者和实务工作者纷纷呼吁完善我国未成年人保护制度，建立系统、规范、健全的未成年人社会保护机制和网络体系。加快推进未成年人社会保护工作，保障未成年人在遭遇生存困难、监护困境和成长障碍时能够得到妥善的生活照料、支持帮扶等服务，既是响应中央领导关切、回应社会关注和群众期待的现实需要，也是坚持儿童权益优先和儿童利益最大化，保障未成年人健康成长的必然要求。
（二）开展未成年人社会保护工作具备较好的实践经验和工作基础。一年多来，试点地区在用好用足现有法规政策的基础上，克服困难，探索创新，通过争取党政领导重视、整合政策制度资源、明确部门职责分工、合理界定工作对象、引导社会力量参与等方式，积极探索构建家庭、社会、政府三位一体的未成年人社会保护体系，在政策和机制层面取得突破，在具体工作层面扎实有序推进，以实际行动攻坚克难、取得成效，产生了较好的社会效应。在民政部推进98个国家级试点地区基础上，各地又确定了105个省级试点地区。江苏等6省在各地市均确立了试点县（市、区），实现试点工作在地市级全覆盖。145个试点地区建立了由市（县）领导担任组长、相关职能部门主要负责人为成员的试点工作领导小组。44个试点地区将“流浪未成年人救助保护中心”更名转型为“未成年人保护中心”，工作职能拓展为面向困境未成年人的社会保护。122个试点地区通过整合12355青年服务热线、12349公益热线、市长热线等资源，积极受理响应有关单位和人员的电话报告，及时发现掌握困境未成年人情况。试点实践证明，未成年人社会保护工作具有一定的规律性，是可以摸索总结出整体框架和基本模式的，是可以找到切入点和着力点的，在现有法规政策和保障条件下是可以进一步推广、深化的。全国人大常委会在今年《未成年人保护法》执法检查报告中也明确建议，“民政部及有关部门要在总结试点经验基础上，推动建立以家庭监护为基础，以社会监督和国家干预为保障的监护制度”，“国务院及有关部门适时研究设立专门未成年人保护机构，统一管理、协调未成人保护工作”。试点工作积累的成熟做法和有益经验，为全面推动建立未成年人社会保护工作机制打下了扎实的基础。
（三）开展未成年人社会保护工作要准确把握重点内容和关键环节。民政部将会同有关部门进一步加大试点工作推进力度，力争于2016年完成试点，在全国范围内全面开展未成年人社会保护工作，实现由试点到政策、再到法律制度的提升。一是把握未成年人社会保护的目标任务。对未成年人的保护，不再是单纯的家庭事务，而是与未成年人健康成长、社会文明进步息息相关的大事。未成年人社会保护工作的核心就是健全“以家庭监护为基础、社会监督为保障、国家监护为补充”的监护制度。在坚持家庭对未成年人养育负有首要责任的前提下，政府要开展预防、监督、转介、帮扶等服务，协助监护人正确、有效履行家庭监护职责，并通过必要的转移监护、放弃监护、临时监护、委托监护等措施来补充、完善家庭监护功能。二是建立部门联动协作机制。未成年人社会保护工作需要多部门履职尽责、齐抓共管，形成密切配合、协同推进的工作合力。要推动建立“政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与”的领导和协调机制，依据职能分工，明晰各部门在困境未成年人监测预防、发现报告、评估转介、帮扶干预等各个环节的具体职责，避免职能交叉和帮扶盲区，构建横向到边、纵向到底、覆盖城乡的未成年人社会保护网络。三是完善行政保护和司法保护衔接机制。今年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部经过多次调研论证，在全面征求相关部门意见的基础上出台了《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称《监护权意见》）,这对未成年人保护工作具有重要意义。《监护权意见》的有效实施，涉及学校、医院等单位及个人对受侵害未成年人的信息通报机制，公安机关出警处置和紧急情况下带离标准，民政部门开展调查评估、教育辅导、返家会商、临时安置和托底安置等工作，法院受理人身安全保护裁定、撤销监护资格、受理监护资格恢复申请，检察院实施法律监督等具体工作环节，需要有关部门规范工作流程，加强业务培训，做好个案指导。四是搭建未成年人保护工作平台。要充分发挥救助保护机构在未成年人社会保护中的工作平台和服务载体作用，发挥其组织沟通、资源整合、统筹协调的功能作用，切实履行对生活无着未成年人的临时监护职责。救助保护机构要做好技术支持、人员培训、监管评估等工作，同时指导专业社会组织、基层组织和志愿者等社会力量开展困境未成年人家庭监护情况调查评估、监护教育指导、替代照料养育、关爱保护等具体服务工作。
三、切实做好部际联席会议2015年重点工作
根据会议意见修改完善的部际联席会议2015年工作要点要在会后尽快印发各部门，希望大家认真执行，着重抓好三方面工作：
一是推动立法创制。修订《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》是延续性工作，民政部已于2012年向国务院提交送审稿。在当前全面推进依法治国和依法行政要求下，民政部将配合国务院法制办，结合新颁布的相关法律制度，加快修订工作，争取早日出台。对生活暂时陷入困境的家庭暴力受害者，民政部要会同全国妇联等成员单位联合发文，为自愿申请庇护的家庭暴力受害者提供临时生活保障。对跑站骗票等恶意求助现象，民政部要会同公安部、铁路总公司研究制定长效解决办法。
二是协同推进政策落实。《监护权意见》涉及多部门的工作职责，需要有关部门共同推动落实。对打拐被解救、长期查找不到父母的未成年人的安置问题，民政部要会同公安部研究出台落户、收养等配套政策。对服刑人员子女等困境未成年人，民政部要会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等部门研究解决其生存、发展保障问题。
三是加强部门间的协作配合。对职业乞讨人员不良行为严重影响社会稳定和城市秩序，侵害公民合法权益的问题，需要公安、城市管理等部门继续研究加强管理和约束的具体措施。对智障等特殊流浪乞讨人员长期滞留问题，民政部正在研究制定指导意见，并将开发全国救助寻亲管理信息系统，需要与公安部门加强协作，建立受助人员身份快速查询机制，实现与走失人口信息库、全国打拐DNA数据库的互联互通，促成走失人员、被拐人员、滞留人员回归家庭。
各位联席会议领导成员、同志们，党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的重大决定，明确了加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理等基本原则和行动路线。中央经济工作会议明确提出要加强保障和改善民生工作，多些雪中送炭，更加注重保障基本民生，更加关注低收入群众生活。2015年是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，部际联席会议要深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会和中央经济工作会议精神，用法治思维推动救助管理工作改革创新，用法治方式解决难题、化解矛盾，努力开创流浪乞讨人员救助管理工作和未成年人社会保护工作新局面！