窦玉沛副部长在流浪乞讨人员救助管理工作部际联席会议第四次全体会议上的讲话
（2014年12月25日）
根据会议安排，我简要通报部际联席会议2014年工作进展情况。
一、未成年人保护工作机制不断健全
（一）未成年人保护政策措施不断深化。国务院出台《国家贫困地区儿童发展规划》，加大对贫困地区儿童教育、医疗等保障力度。全国妇联等相关单位积极参与推动制定《反家庭暴力法》、修订《刑法》，为预防和制止针对儿童的家暴、拐卖行为提供法律支撑。共青团中央、中央综治委预防青少年违法犯罪专项组、中央综治办、民政部、财政部、人力资源社会保障部联合出台了《关于加强青少年事务社会工作专业人才队伍建设的意见》，推动解决各地开展重点青少年群体工作普遍存在的专业力量不足问题。民政部出台《家庭寄养管理办法》，制定行业标准《流浪未成年人类家庭服务》，明确流浪未成年人家庭寄养、类家庭服务工作要求。需要特别指出的是，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部联合出台了《关于依法处理监护人侵害未成人权益行为若干问题的意见》（以下简称《意见》），针对近年来社会高度关注的未成年人遭受严重监护侵害问题，通过强化部门协作配合，建立未成年人行政保护与司法保护的衔接机制，细化监护权转移相关规定，使处于监护困境的未成年人可以得到妥善的监护照料。《意见》对公安、民政、法院、检察院依法干预处置监护人侵害未成年人合法权益行为，从报告处置、诉讼主体、审理流程等方面作出详细规定，明确建立发现报告、响应处置、紧急带离、临时安置、监护情况评估、申请人身安全保护等监护侵害情形报告处置机制，对未成年人监护权转移案件审理要求、恢复条件、另行指定监护人等予以细化，明确未成年人在无适合监护人的情况下，由民政部门承担监护责任。《意见》建立了未成年人行政保护和司法裁判衔接机制，是我国探索构建未成年人国家监护制度的重要标志。
（二）未成年人救助保护体系逐步完善。团中央、中央综治办、教育部、公安部、司法部指导各地积极推动专门教育工作，福建、贵州、陕西等地出台加强专门学校建设政策文件，益阳、玉林、海口、西安、凯里等地建立未成年人法制教育中心、未成年人教育矫治中心，积极接收有严重不良行为的流浪乞讨未成年人，开展针对性矫治。陕西省公安机关对有轻微违法犯罪的流浪未成年人实行1—2个月封闭式管理教育。国务院妇儿工委办公室继续在9省（区）21个试点社区推进开展社区儿童保护与服务体系建设试点项目。全国妇联在20个省区市21个市区县开展家庭教育指导服务体系试点工作，探索建立儿童保护社区综合干预、家庭暴力危机干预等机制。教育部加强农村留守儿童关爱服务，进一步改善留守儿童教育保障条件，将双亲外出的留守儿童作为重点对象，优先满足寄宿需求。全国妇联在留守儿童集中的5省10县实施“农村留守儿童社区关爱服务试点项目”,建立100个“儿童快乐家园”；深化农村留守妇女儿童关爱行动，在14个集中连片特殊困难地区开展专题调研，通过实施公益慈善项目，新资助春蕾学生近1.8万人次，改善了困难儿童生存发展状况。各地司法行政机关协调民政、教育、人社等部门，帮助服刑人员、刑满释放人员家庭未成年子女落实社会救助、家庭寄养、职业技能培训等政策。各级安置帮教机构广泛动员社会力量参与，积极采取多种形式帮助服刑在教人员未成年子女身心健康发展。
（三）流浪未成年人救助保护工作扎实推进。公安部始终坚持严打方针，指导各地公安机关严厉打击利用儿童乞讨、组织操纵未成年人违法犯罪活动，积极主动救助流浪未成年人。2014年，各地破获多起拐骗、利用未成年人乞讨案件，协助未成年人保护机构查询、查证、甄别流浪未成年人身份8000余人。住建部加快数字城管平台建设和应用推广，将街头流浪乞讨人员活动纳入数字化城市管理内容。教育部建立中小学生学籍信息管理制度，确定“一人一籍、籍随人走，动态监管、全程跟踪”基本原则，明确学校及时报告学生辍学情况的程序和责任，健全控辍保学工作机制，指导做好失学儿童的劝学返学工作。残联与教育部共同开展未入学残疾儿童少年实名调查统计，积极采取措施解决就学问题。司法部组织各地监狱、司法所加强对服刑人员未成年子女的摸底排查，核实26万余人；对未完成义务教育的服刑人员子女，协助有关部门安排完成学业。民政部推进“鹏程计划”职业技能培训项目，为困境未成年人开展免费职业技能培训。国务院扶贫办开展“雨露计划”，指导基层对包含贫困家庭未成年人在内的新成长劳动力提供职业技能培训。继续开展“流浪孩子回校园”专项行动，重庆市综治办、民政局等9部门对救助保护的流浪未成年人逐一进行调查回访，按照“一人一策一案”原则对446名流浪未成年人及其家庭进行困难帮扶。中央综治办、中央综治委预防青少年犯罪专项组、共青团中央联合召开全国重点青少年群体服务管理和预防犯罪工作推进会，在全国范围部署推广试点经验，加大对流浪乞讨等特殊未成年人群体的关爱保护力度。
（四）宣传引导不断深化。中央综治办与团中央、中国法学会举办“未成年人健康成长法治保障”系列活动，推动全社会关爱保护未成年人。中央综治办与共青团中央联合拍摄预防青少年违法犯罪工作微电影，与关工委等部门共同举办第二届“关爱明天、普法先行”——青少年普法教育活动总结大会，引导全社会关爱救助流浪乞讨未成年人。国务院妇儿工委办公室组织国家级妇女儿童纲要、县级实施儿童纲要、预防和控制儿童伤害及儿童幸福家园等方面培训，将儿童保护和预防儿童流浪作为加强能力建设的重要内容；组织专家编发《儿童暴力伤害预防与处置工作指引》、《儿童伤害预防及应对的基本知识（家长读本）》和《预防性侵害儿童读本》，进一步加强对预防和控制儿童暴力的工作指导。
二、未成年人社会保护试点工作成效明显
在各成员单位大力支持和合力推动下，在社会各界密切关注和广泛参与下，民政部在第一批未成年人社会保护试点工作基础上，将试点地区范围扩展至全国98个地区，着力健全未成年人社会保护“监测预防、发现报告、帮扶干预”联动反应机制，积极构建覆盖城乡的未成年人社会保护网络，探索建立“以家庭监护为基础、社会监督为保障、国家监护为补充”的监护制度，推动形成“家庭、社会、政府”三位一体的未成年人社会保护工作格局。各地在国家级试点工作基础上，积极主动开展省级试点工作。目前，16个省份共确定105个省级试点地区。江苏、四川、湖北、江西、辽宁、贵州等6省在各地市均确立了试点县（市、区），实现试点工作在地市级全覆盖。一年多来，未成年人社会保护试点工作不断深入，成效明显。
（一）组织领导机制基本建立。试点地区积极争取党政领导重视，通过党委、政府印发试点工作方案，整合制度、部门和社会资源，建立了党政领导、民政牵头、部门协同、社会参与的试点工作领导机制。77个国家级试点地区、68个省级试点地区建立了由市（县）领导担任组长、相关职能部门主要负责人为成员的未成年人社会保护试点工作领导小组。试点地区借助流浪乞讨人员救助管理工作联席会议机制，充分发挥成员单位的优势资源，解决试点工作推进过程中的难题。各地综治部门对职责落实、协作配合、实际成效等情况进行督导检查和考核评估；发改部门将未成年人社会保护纳入区域性社会发展年度计划和中长期规划，重点支持未成年人保护机构建设；财政部门将试点工作经费纳入财政预算；公安、城管、卫生、人社、教育、司法行政、法院、检察院等部门与当地民政部门建立有效的部门协同联动反应机制，不断强化试点工作合力。湖北省民政厅、综治办、教育厅、团省委等4部门联合下发试点工作方案，江苏、陕西两省依托流浪乞讨人员救助管理工作联席会议机制出台试点工作方案。
（二）救助保护对象范围不断拓展。试点地区积极延伸工作对象，将救助保护对象从传统的流浪乞讨未成年人向面临生存困难、监护困境、成长障碍的未成年人延伸，特别是将近年来出现问题频率高、社会舆论关注多的困境未成年人列为救助保护对象，主动帮助其解决生活、监护、教育、发展等问题。具体包括因监护人服刑、吸毒、重病重残等原因事实上无人抚养的未成年人；遭受家庭暴力、虐待、遗弃等侵害的未成年人；缺乏有效关爱的留守流动未成年人；因家庭贫困难以顺利成长的未成年人；以及自身遭遇重病重残等特殊困难的未成年人。试点地区不断拓展救助管理机构职能，石家庄、桂林等44个试点地区经编制部门批准，将“流浪未成年人救助保护中心”更名转型为“未成年人保护中心”，成为未成年人社会保护的重要平台和服务载体。
（三）监测预防工作全面开展。试点地区不断强化发现报告机制，通过多种途径了解、掌握困境未成年人信息：一是开展摸底排查，发挥社区贴近群众的优势，设立社区未保专干，建立困境未成年人台帐；二是建立部门信息通报机制，与公安、法院、司法行政、教育、医疗等单位建立部门通报、校园报告、医院举报等制度，及时掌握重点未成年人情况；三是设立热线电话，122个试点地区通过整合12349公益热线、流浪救助保护热线或市长热线、青年服务热线以及建立网络信息平台等方式，积极受理响应有关部门、组织、社会群众的电话报告。仁寿、泰安、泰州等地先后开发、启用了未成年人社会保护信息录入系统。试点地区建立风险评估标准，区分不同风险等级，采取针对性干预措施。辽宁全省、常德市等地对风险等级最高的困境未成年人实施一对一的持续跟进服务。
（四）转介帮扶机制有效运转。各地积极发挥试点工作在整合资源、协调政策等方面的衔接转介功能，建立部门联动工作机制，积极开展困境未成年人调查评估，根据困境未成年人及其家庭的不同需求，协调相关部门，并通过购买服务、动员志愿服务等方式为其提供分类帮扶。需要经济帮扶的，及时将其纳入城乡低保、孤儿保障范畴或落实临时救助、医疗救助等政策。需要监护指导的，通过妇联、共青团组织、残联等部门或专业力量给予教育辅导、心理疏导、监护随访等服务，提升家庭监护能力。对失学辍学未成年人，由教育部门牵头落实义务教育、特殊教育等帮扶措施。郑州、渭南等地民政部门主动为服刑人员子女等事实无人抚养的未成年人提供养育照料服务。蚌埠、安康等地人民法院、民政部门协助困境家庭开展变更监护、替代照料。试点地区对已采取帮扶措施的困境未成年人实施跟踪回访，不断改进服务水平。
总体来看，各地试点工作思路清晰、目标明确、特色明显、可复制、可操作性强，为全面推进未成年人社会保护工作摸索出了有效的工作路径。
三、救助管理工作扎实推进
（一）法规政策得到完善。国务院出台《社会救助暂行办法》和《关于全面建立临时救助制度的通知》，要求解决城乡困难群众突发性、紧迫性、临时性生活困难，确保社会救助安全网网底不破。卫生计生委印发《关于做好疾病应急救助有关工作的通知》、《关于做好疾病应急救助基金申请支付工作的通知》，要求各地建立疾病应急救助制度，设立疾病应急救助基金，加大对包括流浪乞讨人员在内的身份不明及无支付能力急危重伤病患者的疾病应急救助工作力度。中央综治办会同卫生计生委等部门出台《关于在推进户籍制度改革中做好流动人口基本公共卫生服务均等化工作的指导意见》，从制度上保障流浪乞讨未成年人、精神障碍患者基本公共卫生和计生服务均等化。民政部制定《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作规程》、与国家档案局联合印发《生活无着的流浪乞讨人员救助档案管理办法》，进一步规范救助管理工作。
（二）主动救助不断深入。各地公安机关成立街面救助巡逻队，持续不断组织警力对人员密集的繁华街区和车站、码头等重点部位进行检查，及时引导、护送生活无着流浪乞讨人员到救助管理机构接受救助。北京市公安机关会同民政等部门先后于APEC等重大会议活动期间组织开展了8次集中救助行动，协调流出地护送流浪乞讨人员返乡，同时进行走访调查，督促当地做好管控救助工作。2014年，各地公安机关协助配合相关部门共救助流浪乞讨人员25万余人次。交通运输部、中国铁路总公司指导道路运输管理机构和铁路局（站段）与救助管理机构进一步健全联动机制，为救助管理机构购买车票、接送流浪乞讨人员进站乘车等提供便利支持，据不完全统计，2014年办理受助人员乘车72093批、车票151644张。发展改革委、财政部、中国残联等有关部门加强生活无着流动人员社会保障与促进就业工作。人力资源社会保障部指导各地公共就业服务机构开展就业援助服务，对参加劳动预备制培训的流浪乞讨人员，按规定给予生活费补贴；对入读技工学校的流浪乞讨人员，按政策规定享受国家助学金，并通过组织勤工俭学、设立奖学金等方式对其给予重点扶持。全国妇联、民政部指导各地开展家庭暴力庇护服务，江苏、江西、宁夏等省份要求各级救助管理站统一设立“家庭暴力庇护中心”，全国目前已有200多个城市依托救助管理机构设立了家庭暴力庇护中心。民政部部署开展“寒冬送温暖”、“夏季送清凉”专项救助行动，指导各地依托救助管理工作机制，加强部门协作联动，持续开展全天候排查，确保临时遇困流动人员能够及时得到急难救助和转介帮扶等服务。民政部指导各地为7.9万名因年老、年幼、残疾等原因无法查明具体身份信息的长期滞留流浪乞讨人员提供生活照料和医疗救治等服务。中央综治办会同国务院信访联席办、公安部、国家信访局对长期驻京流浪乞讨等上访人员问题进行集中化解处置，减少上访人员在京流浪乞讨。
（三）财政保障持续加强。财政部会同民政部修订《中央财政流浪乞讨人员救助补助资金管理办法》，进一步规范和加强资金分配、使用、管理、考核、监督等规定，细化支出范围和基本支出标准，增加主动救助支出项目，增加政府购买服务等资金使用方式，将“未成年人社会保护”工作开支列入资金使用范围，明确“救助保护线索收集、监护情况调查评估、跟踪回访、监护教育指导、监护支持、监护资格转移诉讼等工作所需的开支”列入中央专项资金使用范围，更好地支持各地实施主动救助和未成年人社会保护工作。发展改革委会同相关部门印发《关于完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制的通知》。为支持各地做好社会救助工作并全面实施临时救助制度，财政部2014年下达中央财政城乡低保补助资金1101.5亿元、临时救助补助资金32亿元、医疗救助补助资金141亿元、疾病应急救助补助资金5亿元、流浪乞讨人员救助补助资金20亿元，并通过一般性转移支付安排对地方农村特困人员供养工作的补助。中央财政2014年安排孤儿基本生活费补助资金21.6亿元；安排就业专项资金436亿元（不含小额担保贷款资金），用于支持做好包括流浪乞讨人员在内的劳动者开展职业培训、职业介绍、职业技能鉴定和公共就业服务等工作；安排残疾人事业补助资金13.5亿元，用于支持包括流浪乞讨残疾人在内的各类残疾人员康复、教育、就业等各项事业发展。2014年，全国申请支付疾病应急救助金11.1亿元，对包括流浪乞讨人员在内的23.5万名患者进行了救治救助。发展改革委安排中央资金2亿元，实施儿童福利设施建设规划二期，支持68个儿童福利机构设施建设；安排中央资金2亿元，继续支持全国约360个社区服务中心、服务站等综合服务设施项目建设。财政部继续支持民政部利用部本级彩票公益金资助市、县未成年人救助保护设施建设。
四、加强政策落实考核督导
（一）加大考核力度。中央领导同志先后在中央政法工作会议、全国深化平安中国建设等会议上强调，完善对严重精神障碍患者等特殊人群的救治管理机制，重点加强对闲散青少年服务管理和对流浪儿童的救助工作。中央综治办将流浪乞讨人员救助管理工作作为2014年全国综治工作重要内容，将流浪乞讨未成年人等重点青少年群体服务管理和预防犯罪工作作为综治工作重点，将打击拐卖儿童违法犯罪、“接送流浪孩子回校园”专项行动、肇事肇祸等严重精神障碍患者救治救助工作纳入各地综治工作考核内容，推动各地履行“属地管理”等职责的落实。财政部会同民政部按照《流浪乞讨人员救助管理工作督导检查办法》要求，对各省份2013年度救助管理工作情况进行了督导评价，评价结果作为2014年度中央补助资金分配的重要参考因素。
（二）强化督导检查。教育部、公安部、民政部、司法部、国务院妇儿工委、最高人民法院、最高人民检察院、共青团中央、全国妇联等部门参与全国人大常委会《未成年人保护法》执法检查，重点检查各地依法开展流浪未成年人救助、预防未成年人遭受性侵、惩治拐卖儿童犯罪以及完善未成年人司法保护措施等方面的情况，向全国人大常委会提交执法检查报告，建议进一步完善未成年人监护、福利、法律援助等制度，并积极推动各项意见建议落实。中央综治办推进各地认真贯彻落实《关于加强肇事肇祸等严重精神障碍患者救治救助工作意见》，目前有27个省（区、市）制定出台了规范性文件。中央综治办会同有关部门赴20多个省（区、市）开展深化平安建设工作督查，把流浪乞讨人员救治救助工作作为督查重要内容。交通运输部结合运输服务保障工作检查，对各地落实服务流浪乞讨人员情况进行检查，为流浪乞讨人员顺利返乡提供必要的帮助。卫生计生委召开全国疾病应急救助基金申请支付工作会议，深入20个省份进行现场督导，督促各地尽快落实救治救助政策，利用疾病应急救助基金帮助流浪乞讨人员等困难群体。目前，30个省份建立了疾病应急救助制度，设立了救助基金，部分省份配套了省级、市级或县级财政资金，建立起资金投入长效机制。
以上成绩的取得，是各部门共同努力的结果。但是，未成年人保护工作和流浪乞讨人员救助管理工作仍存在一些问题，主要是有关法律政策还不够完善，一些政策措施的落实还不到位，部门之间配合衔接机制还有待于进一步健全。对于存在的问题，将结合贯彻落实2015年工作要点加以改进。