—— 2016年1月13日在郴州市第四届
人民代表大会第五次会议上
市财政局局长 谢革非
各位代表：
受市人民政府委托，现将郴州市2015年预算执行情况和2016年预算（草案）报告如下，请予审议，并请各位政协委员和其他列席人员提出意见。
一、2015年预算执行情况
2015年，在市委、市政府的坚强领导和市人大、市政协的监督支持下，全市各级财税部门认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及市委经济工作会议精神，积极落实市四届人大四次会议各项决议，按照“产业主导、全面发展”的总体思路，攻坚克难，扎实工作，财政发展和改革取得新进展，预算执行情况总体较好。
（一）2015年全市预算执行情况
一般公共预算收支情况：据快报反映（下同），2015年全市一般公共预算收入完成220.3亿元，为预算的83.1%，下降8.4%，如剔除因再生资源行业税收政策调整形成的收入基数，同口径增长18.6%。全市财政收入增长低于预期，除受宏观经济下行、结构性减税、房地产市场不景气等共性减收因素影响外，主要有以下三个方面的原因：一是再生资源行业税收基数包袱异常沉重。受2008年实施的再生资源企业增值税按70%的比例返还优惠政策的刺激，最高峰的2010年全市再生资源税收达23.9亿元。但2011年以来国家两次调整了资源综合利用行业税收政策，因调整后的政策适用门槛高，退税比例低，我市再生资源行业税收逐年下降，而此块收入基数随收入计划增长逐年递增，2014年达到55亿元，2015年达到60.5亿元，而2014年实际完成数仅1.1亿元，2015年实际完成不到0.5亿元，与税源相差60亿元。二是有色金属价格持续下滑导致有色金属行业企业普遍亏损和停产，造成的税收缺口其他产业难以弥补。近几年来有色金属价格持续下滑，特别是2015年来下跌更为严重，钨、铅、锌精矿价格分别下跌至4万元/吨、0.9万元/吨、0.7万元/吨，同比分别下降39.7%、10.7%、27.4%，价格已降至近十年来的最低水平。全市有色行业生产经营困难进一步加剧，2015年1-10月全市有色行业企业实现主营业务收入808.1亿元，同比下降22.2%，实现利润25.7亿元，同比下降31%，全市236家有色企业中有42家停产（均为规模以上重点企业），其中五矿集团所属企业全部出现亏损，从12月份开始全部停产，所属的郴州企业减收2.5亿元。三是连年确定过高增长速度给财政增收带来巨大压力。为加快郴州发展，后发赶超，从2009年起，我市对各项经济主要指标制定了超出产业、财源基础的发展速度目标。而且当时由于再生资源税收政策出台、有色金属量价齐涨、房地产市场蓬勃发展等因素刺激，全市财政收入实现快速增长，掩盖了一些矛盾。但受全球经济疲软影响，我国经济在2013年出现拐点，开始呈现下行态势，特别是有色金属价格呈现大幅回落，而当时作决策时对这些因素估计不足，仍提出了财政收入的高要求，为确保任务完成，缩小目标差距，各级政府及其有关部门一方面不断完善各项措施，强化征管挖潜增收，另一方面，在税源严重短缺的情况下，采取了延迟抵扣、推迟退税、扩大非税收入纳入预算管理范围等非正常措施组织收入，极大地压缩了后期财政增收空间。
面对经济下行严峻程度超出预期、财税增收压力巨大的不利形势，市委、市政府主动调整收入预期目标，不仅有利于减轻企业负担，扶持市场主体发展，而且可以为我市后期财政良性发展以及争取上级转移支付奠定基础，这一举措也得到了省委、省政府的理解和省财政厅的支持。与此同时，全市各级各部门积极向上争资立项、盘活存量资金、优化支出结构，有力保障了各项支出。没有因为财政短收影响民生支出、行政运行和工资、津补贴的发放。全市一般公共预算支出完成378.7亿元，为预算的97.6%，增长7.7%，其中民生支出291.3亿元，增长11.4%，占一般公共预算支出比重达76.9%，民生支出总额、占比均为近5年最高。
市级（含郴州出口加工区和郴州经济开发区，下同）一般公共预算收入完成69.1亿元，为预算的83.9%，下降7.7%，如剔除因再生资源行业税收政策调整形成的收入基数，同口径增长6%。市级一般公共预算支出完成66亿元，为预算的82.7%，增长8.1%。
政府性基金预算收支情况：全市政府性基金收入完成31.2亿元，为预算的95%，同口径（剔除按财政部要求将地方水利建设基金等10项基金转列一般公共预算因素）增长8.9%；全市政府性基金支出完成35.4亿元，为预算的104.9%，同口径增长3.4%。市级政府性基金收入完成11.1亿元，为预算的157.4%，增长8%；市级政府性基金支出完成9.6亿元，为预算的140.3%，增长10.6%。市级政府性基金收支增长的主要原因是：国有土地出让收支管理模式由部分实行国库专户核算改为全部纳入基金预算管理。
社会保险基金预算收支情况：全市社会保险基金收入完成65.1亿元，为预算的158.8%；社会保险基金支出完成62.4亿元，为预算的177.5%。市级社会保险基金预算收入完成16.8亿元，为预算的189.2%；社会保险基金预算支出完成17.4亿元，为预算的221.3%。主要是增加机关事业单位基本养老保险、城乡居民基本医保、新农合等项目。
国有资本经营预算收支情况：全市国有资本经营收入完成1157万元，为预算的102.5%；国有资本经营支出完成1152万元，为预算的102%。市本级国有资本经营收入完成605万元，为预算的100.8%；国有资本经营支出完成600万元，为预算的100%。
（二）2015年市级预算执行情况
1．市级主要收入项目完成情况
（1）国内增值税1.9亿元，为预算的55.8%，下降37.7%。主要是有色金属行业不景气，价格和销售额大幅下跌，企业生产经营困难加重。
（2）营业税7.5亿元，为预算的82.2%，下降11%。主要是房地产业和租赁服务业大幅减收。
（3）企业所得税2.2亿元，为预算的97.1%，增长6.8%。主要是商业、金融保险业增收较多。
（4）个人所得税1亿元，为预算的90.1%，下降1.4%。主要是个体工商户生产经营所得减收较多。
（5）专项收入3.9亿元，为预算的112%，增长66.8%。主要是根据财预〔2014〕368号文件要求，从2015年起地方教育费附加等10项基金转列至一般公共预算。
（6）行政事业性收费2.1亿元，为预算的47.1%，下降45.5%。主要原因：一是人防工程异地建设费大幅减收；二是深入推进行政审批制度改革，减少行政审批事项及收费项目，降低或取消收费。
2．市级主要支出项目完成情况
（1）文化体育与传媒支出1.2亿元，增长10%。主要是完善文艺中心等公共文化体育服务体系，推动休闲旅游文化等文化体育产业发展，大力支持广播影视创作、创意创业和国际国内体育竞技。
（2）社会保障和就业支出4.9亿元，增长48.8%。主要是加大对基本养老保险基金补助，落实各类社保提标扩面政策，扩大创新创业就业，补助职业介绍、培训、技能鉴定等。
（3）医疗卫生与计划生育支出4.9亿元，增长50.5%。主要是完善基本药物保障运行机制，推进公立医院改革，落实五保户等特定人群基本医疗费全免政策，救助大病医疗患者。
（4）教育支出7.3亿元，下降7.8%（加上长沙银行教育贷款7500万元，增长1.7%）。主要是支持中小学校舍扩建改造和教育资源整合，市财政拨付1607万元用于高中教育扩容、1250万元用于高校化债、2200万元用于特殊教育支出。
（5）节能环保支出4.1亿元，增长82.4%。主要是加大农村电网改造升级和环境污染防治投入，拨付农村电网改造资金3亿元，增加2.4亿元。
（6）城乡社区支出10.3亿元，增长5.7%。主要是强化城市基础配套设施建设和维护，加强城乡规划与管理、住宅建设与房地产市场监管，加强环卫精细化保洁力度，提升城市绿化、亮化水平，全力支持市城区“新三创”工作。
（7）农林水支出4.2亿元，增长4.2%。主要是支持统筹城乡发展，发展农村公益事业，开展精准扶贫开发，改善农村生产条件和人居环境，实施林业防灾减灾，加快水利工程建设。
（8）交通运输支出5亿元，增长6.4%。主要用于因取消政府还贷二级公路收费专项补助支出1.4亿元，补助1亿元支持城乡公共交通加快发展，拨付6488万元支持城乡公路改建和养护。
（9）资源勘探信息等支出4.3亿元，增长16.7%。主要是加大产业转型和企业发展支持力度，安排1.43亿元产业发展引导资金，拨付中小企业发展专项和技术改造支出1.1亿元。
上述预算执行情况系快报数，在年度决算编制汇总后会有些变化，届时再按规定向市人大常委会报告。预计市级和11个县市区均可以实现收支平衡。
2015年全市财政部门攻坚克难、开拓创新、综合施策，预算执行亮点纷呈：
（一）争资立项成效显著。全市各级各部门抢抓机遇，向上争项目、争资金、争政策。预计全市全年争取上级转移支付资金211亿元，增加30亿元，增长16.8%。东江湖生态环境保护、矿山地质环境治理、落后小煤矿关闭退出、罗霄山片区建设、现代农业综合产业园、特色县域经济发展等重大项目得到有力保障。争取省转贷地方政府债券额度112亿元，较好地解决了在建项目后续融资和化解债务风险等问题。
（二）服务发展取得实效。一是加快推进产业转型升级。市政府出资5000万元牵头设立总额达5亿元的创业投资基金。市财政安排产业引导资金1.43亿元、开放型经济发展专项资金5831万元、招商引资专项资金550万元，拨付产学研合作项目资金2680万元，争取创新创业园区奖补资金1.2亿元。二是积极帮扶企业发展。全面落实中小微企业减税清费政策，实地走访80余家城区企业研究“一企一策”财税扶持措施。全市拨付中小企业发展专项资金1.9亿元。市财政向市中小企业信用担保公司注资3000万元，支持发放小额担保贷款2.1亿元和支付贴息资金1954万元。三是突出支持重点项目建设。全市12个项目总投资112.4亿元入选全省PPP示范项目。支持市安居投、市城投等公司融资116.4亿元集中用于重点项目建设。四是支持县域经济发展。市本级对“两区两园”（北湖区、苏仙区、郴州出口加工区、郴州经济开发区）的各类补助资金从2010年的4.9亿元增加到2015年的10.6亿元，年均增长16.7%；对省直管县市的各类补助资金由2010年的2亿元增加到2015年的4.1亿元，年均增长15.2%，有力地促进了县域经济社会发展和地区间财力均衡。
（三）支出结构不断优化。一是严控行政支出。组织开展了超标公务接待整治、“小金库”治理、公务用车专项整治等9大专项治理行动。市直单位2015年“三公”经费预算压减近3500万元。1-11月全市“三公”经费支出同比下降8.4%。二是支持各项民生政策扩面提标。企业养老金实现十一年连调，城乡居民基础养老金由月人均60元提高至75元，新农合和城镇居民医保年人均补助标准由320元提高至380元，基本公共卫生年人均补助标准由35元提高至40元。全市落实大病保险补偿4695万元共救助10293人次。筹措资金2.1亿元实施机关事业单位工资和社会养老保险制度改革。三是加大社会事业发展投入。全市筹措近亿元资金建成农村教师周转宿舍3172套，投入2250万元启动23所乡镇公办幼儿园建设，拨付6500万元支持特殊教育发展，落实8181万元巩固义务教育经费保障机制。市城区拨付近2亿元支持10个学校扩容新增学位1.1万个。市本级安排2000多万元支持高职院创“省示范”及债务化解，拨付594万元成功举办第一届市运会。市本级统筹安排城乡发展资金1600万元，安排2145万元扶贫资金，向上争取到6810万元扶贫资金，促进城乡统筹发展。
（四）财政改革持续深化。一是改进预算管理制度。认真贯彻新预算法，加强全口径预算管理，实现四本预算“统筹统编、统批统管”，建立预算稳定调节基金制度。全面推进财政信息公开，在清华大学《中国市级政府财政透明度研究报告》中，我市财政透明度被评为全国第十九、湖南第一。二是完善收入考核机制。收入由约束性转为预期性。出台《郴州市财源建设考核奖励办法》，引导县市区加快产业结构调整和经济发展方式转变。三是切实加强资金管理。全市盘活财政存量资金29.2亿元，前三季度消化存量资金进度全省第一。市本级取消、合并专项资金24项，再次修订完善《郴州市市本级产业发展引导资金管理办法》并出台分产业的管理制度，实现了“一个产业，一个专项，一个办法”。四是全面强化财政监管。拓展财政监督范围，强化绩效评价和财政监督的结果运用。11个县市区试编权责发生制政府综合财务报告。116个乡镇启动国库集中支付改革。全面推行“管评分离、编审合一”的财政投资评审模式，市本级财政性资金投资项目审减额达5.1亿元。进一步规范政府采购招投标管理，市本级政府采购节支率为7.8%。积极推行政府购买服务改革，市本级选择保障性住房后续管理、机关后勤服务等7个项目试点。五是加强政府性债务管理。启动市级政府性债务预算编制工作，成功争取全省债务预算编制在我市试点。大力推进PPP模式，积极推动政府投融资平台公司转型。
2015年是“十二五”的收官之年。过去的五年，是我市财政收支规模快速增长、财政实力显著提升的五年，是财政保障水平大幅提高、公共财政体系趋于健全的五年，是财政改革全面推进、财政监管不断强化的五年。全市一般公共预算收入规模从2010年的107.8亿元增加到220.3亿元，增长了1.04倍，年均增长16%，圆满完成“十二五”规划确定的收入目标任务；其中地方财政收入从2010年的62.7亿元增加到162.7亿元，增长了1.6倍，年均增长21%。全市一般公共预算支出由2010年的161.1亿元增加到378.7亿元，增长了1.4倍，年均增长18.6%。其中民生支出由2010年的116.5亿元增加到291.3亿元，增长了1.5倍，年均增长20.1%；占一般公共预算支出的比重由2010年的72.3%提高到76.9%，提高4.6个百分点。
同时，我们也清醒地看到，财政运行中还存在一些问题和不足。主要是：财政收入持续稳定增长的难度加大，涵养壮大财源的任务十分繁重；政府间事权和支出责任划分不够清晰；盘活财政存量资金、提高公共资源配置效率的制度措施还不够完善；政府性债务风险虽然总体可控，但偿还到期债务和防范潜在风险压力较大；财税体制改革任务艰巨繁重，统筹协调推进改革的进度深度有待加强，等等。我们将高度重视这些问题，通过深化改革、强化管理、创新机制、完善制度来加以解决。
二、2016年预算（草案）
（一）2016年财税形势分析
综合分析，2016年全市经济财政发展既有许多有利条件，也面临一些挑战，财政收支矛盾依然十分尖锐。我们既要认清形势、正视困难，更要坚定信心、抢抓机遇。
从积极因素来看，随着宏观经济形势趋好和各项改革全面深化，财政持续健康发展的基础在不断夯实。虽然国内外经济形势错综复杂，但经济长期向好的基本面没有改变。国家加强供给侧结构性改革、积极推进大众创业万众创新、深入实施精准扶贫、分类推动小康社会建设等决策部署的加快实施，地方面临着新一轮的发展机遇。郴州作为湖南的“南大门”和革命老区、脱贫攻坚片区，多年发展的基础条件以及生态、资源、区位等优势将不断释放正能量，必然为“兴产业、强实体、提品质、增实效”注入强大动力，特别是工业转型升级、服务业发展、招商引资和重点项目建设四个“四年行动计划”深入实施，城市人口扩张拉动存量房产销量增加，友阿国际广场等大型商业综合体相继建成，第三产业体系进一步完备等，都有利于夯实财政增收的基础。
从制约因素来看，经济发展新常态下不仅使收入中低速增长成为新常态，而且更需要增加财政支出来稳定运行。一方面，减收因素较多。我市市场主体不多、不强、不优的问题短期内难以改变，有色传统支柱产业和房地产投资拉动产业的相关税收增长十分艰难，特别是再生资源行业的税收基数与实际税源缺口巨大。同时，贯彻实施积极财政政策，降低企业税费负担，进一步正税清费， “营改增”改革扩围预计今年将实施；车购税和消费税下放、资源税继续扩围预计可能会带来一定增收，但增量有限。另一方面，刚性支出持续攀升。财政既要保障稳增长调结构、促进创新驱动和转型升级的资金需求，又要支持改善民生福祉，特别是实施机关事业单位工资调整和养老保险制度改革，落实教育、新农合、城镇居民医保、低保等重大民生政策，以及推进精准扶贫、加快重大公共基础设施建设、化解政府债务风险等方面，都需要持续加大投入，财政收支平衡的任务更加艰巨。
（二）2016年预算编制指导思想和基本原则
根据中省深化财税体制改革有关精神，结合我市实际，2016年预算编制遵循以下指导思想和基本原则。
指导思想：全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和中省深化财税体制改革有关文件精神以及市委经济工作会议的决策部署，按照新预算法要求，牢固树立“产业主导、全面发展”理念，全力以赴“兴产业、强实体、提品质、增实效”，大力培植财源夯实税基，促进财税增收提质，强化财政支出管理，提高资金使用绩效，防范和化解财政风险，深化财税体制改革，规范政府收支行为，加快建立现代财政制度，为加快建设“五个郴州”提供坚实的财力保障。
基本原则：一是合法真实。严格遵守预算法、税收征收管理法等财税法律法规规章编制预算，充分体现当前的有关方针、政策，尽可能使预算贴近客观实际。二是突出重点。按照“保运转、保民生、保稳定、促发展”原则，重点保障扶贫、科教文卫、社保就业、节能环保等民生支出。支持实施四个“四年行动计划”，推动产业转型升级和发展方式转变。三是改革主导。认真贯彻落实深化财税体制改革要求，继续深化预算管理、支出管理、债务管理和专项资金等改革。四是绩效管理。健全预算绩效管理工作机制、运作程序和评估体系，逐步实现以绩效评价结果作为衡量资金使用成效的主要依据。五是综合统筹。加强“四本预算”之间的相互衔接和资金统筹。部门支出安排充分与财力相适应，盘活部门存量资金。六是厉行节约。严格执行中央八项规定、省委、市委九项规定，强化公务支出管理，降低行政成本。
（三）2016年财政预算（草案）
1．一般公共预算
根据经济形势和我市实际，2016年全市一般公共预算收入按上年快报数预期增长6%（同口径增长18%）安排为233.5亿元，地方财政收入按上年快报数预期增长6%安排为172.5亿元。地方财政收入加预计上级补助收入、地方政府债券收入、上年结余、调入预算稳定调节基金，减预计上解上级支出、地方政府债券还本，当年全市财力285.2亿元。全市一般公共预算支出安排284.8亿元（不含年中上级追加专项指标），比上年增长12.9%。
市级一般公共预算收入、地方财政收入均按上年快报数预期增长6%安排，分别为73.2亿元、48.4亿元，地方财政收入加预计上级补助收入、下级上解收入、上年结余、调入预算稳定调节基金，减预计上解上级支出、补助下级支出，当年市级财力60.9亿元。市级财政支出安排60.9亿元（不含年中上级追加专项指标），比上年增长9.4%。
市级地方财政收入主要项目安排情况：税收收入26亿元，增长6.7%。其中：增值税3.1亿元，增长7.2%；营业税7.9亿元，增长6.1%；企业所得税2.3亿元，增长7.3%；个人所得税1.1亿元，增长6.8%。非税收入22.4亿元，增长4.9%。
市级一般公共预算支出主要项目安排情况：一般公共服务支出6.8亿元，增长0.7%；教育支出7.5亿元，下降9.1%（财政预算安排7.5亿元，加上长沙银行1.1亿元教育贷款，增长8%）；科学技术支出5314万元，增长10%；文化体育与传媒支出1.2亿元，增长5.3%；社会保障和就业支出5.9亿元，增长60.7%（主要是实施机关事业单位养老保险改革增支）；医疗卫生与计划生育支出3.4亿元，增长3.8%；节能环保支出7394万元，增长3%；城乡社区支出7.5亿元，增长1.4%；农林水支出3.7亿元，增长2.7%；交通运输支出4.5亿元，增长170.3%（按财政部要求将上级提前下达专项转移支付资金列入年初预算）；资源勘探信息等支出4.9亿元，增长3.9%。
2．政府性基金预算
全市政府性基金收入安排34.4亿元，政府性基金支出安排35亿元；市级政府性基金收入安排11.1亿元，政府性基金支出安排10.2亿元。
3．社会保险基金预算
全市社会保险基金收入安排46.5亿元，社会保险基金支出安排39.9亿元；市级社会保险基金收入安排9.3亿元，社会保险基金支出安排8.8亿元。
4．国有资本经营预算
全市国有资本经营收入安排1165万元，国有资本经营支出安排1165万元。市本级国有资本经营收入安排700万元，其中：国有独资企业利润收入190万元、国有控股公司利润收入400万元、国有参股公司利润收入110万元；国有资本经营支出安排574万元，其中：解决历史遗留问题及成本支出220万元、国有企业资本金注入290万元、其他支出64万元，调出126万元到一般公共预算。
三、改革创新，科学管理，确保完成2016年预算目标
2016年是“十三五”规划的开局之年，也是结构性改革的攻坚之年。全市财政工作将围绕市委市政府的决策部署，坚持稳中求进，着力改革创新，推进依法理财，为加快建设“五个郴州”和全面建成小康社会作出新的更大贡献。
1．致力财源建设，全力扶持市场主体。坚决破除财政工作就是收收支支的传统思维定式，以支持培育市场主体为己任，综合运用政策、资金、税收杠杆等手段，支持市场主体发展壮大。以实施四个“四年行动计划”为抓手，统筹安排循环经济、技术创新、节能减排等资金，积极引导有色金属、化工等传统优势产业向精深加工发展，加大对先进装备制造、电子信息、矿物宝石等新兴产业的支持力度，推动文化旅游、现代物流、健康养生、精品会展等现代服务业加快发展。研究出台新的财税政策支持园区发展产业，积极支持招商引资，大力发展开放型经济。继续落实结构性减税政策，多渠道筹措资金支持大众创新万众创业。改进财政支持经济发展方式，强化培植财源的财税贡献导向，财政产业类资金引入市场化运作模式和竞争性分配机制。探索设立创业投资、城市建设、旅游文化等产业基金，撬动更多的社会资金投向实体经济。
2．致力增量提质，全力提高征管能力。严格执行新预算法，坚持依法理财，强化依法征管。积极探索重点税源专业化管理模式，及时、准确掌握有色、电力、建材、化工、烟草、房地产、金融等重点税源动态变化情况，制定重点税源重大减收因素的快速反应和应对机制。全面升级综合治税平台功能，充分挖掘信息管税潜力。探索国税、地税部门合作方式，提升纳税服务水平。全面推行“三私”等零散税收委托代征机制，强化“营改增”行业征管。进一步完善非税收入征缴制度，做实非税收入，努力提高财政收入质量。
3．致力民生改善，全力构建公共财政。按照“保运转、保民生、保稳定、促发展”的资金安排原则，厉行勤俭节约，集中财力办大事。巩固提升民生工程，重点解决好教育、就业、社保、医疗、住房等事关群众切身利益的民生问题。加大教育投入力度，逐步化解城市义务教育“大班额”问题。完善文化体育公共服务体系，支持我市创建“体育之城”。加大精准扶贫财政投入力度，强化以扶贫绩效为导向的扶贫资金分配机制。
4．致力财税改革，全力提升理财水平。深入推进预决算信息公开，建立全面规范、公开透明的预算管理制度。建立健全跨年度预算平衡机制，改革预算控制方式，实行中期财政规划管理，从2016年起开始编制三年滚动财政规划。完善市中心城区财政体制，加大市对区财政保障与发展的支持力度，逐步建立以均衡区级基本财力和激励区级培植财源相结合的转移支付制度。进一步规范政府债务管控制度，妥善处理存量债务，完善债务风险预警及化解机制。创新政府投融资机制，组合运用PPP、政府购买服务等新型政策工具，实现财政金融联动。
5．致力争资立项，全力增加可用财力。紧密跟踪税制改革动态，加强财税政策研究，精准掌握上级财政资金投向，积极主动向上争资立项。充分利用湘南承接产业转移示范区、罗霄山脉片区区域发展和扶贫攻坚规划等有利契机，精心包装项目，积极与上级部门对接，为我市争取更多的政策、资金和项目支持。重点做好置换债券和新增债券争取工作，为保障重点项目建设资金需求和有效化解债务风险创造条件。
以上报告，请予审议。
郴州市2015年预算执行情况和2016年预算草案.doc