(一)行政诉讼
1. 概念
行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关、或法律、法规授权的组织的行政行为侵犯其合法权益,依法向人民法院请求司法保护,人民法院通过对被诉行政行为的合法性进行审查,从而解决特定范围内行政争议的活动,俗称“民告官”。在我国,行政诉讼与刑事诉讼、民事诉讼并称为三大诉讼,是国家诉讼制度的基本形式之一。
2.特征
(1)行政诉讼所要审理的是行政案件(对象)。这是行政诉讼在受理、裁判的案件上与其他诉讼的区别。刑事诉讼解决的是被追诉者刑事责任的问题;民事诉讼解决的是民商事权益纠纷的问题,而行政诉讼解决是行政争议,即行政机关或法律、法规授权的组织与公民、法人或者其他组织在行政管理过程中发生的争议。
(2)行政诉讼是人民法院通过审判方式进行的一种司法活动(性质)。这是行政诉讼与其他解决行政争议的方式和途径的区别。在我国,行政争议的解决途径不止行政诉讼一种,还有行政复议机关的行政复议等等。而行政诉讼是由人民法院运用诉讼程序解决行政争议的活动。
(3)行政诉讼是通过对被诉行政行为合法性进行审查以解决行政争议的活动(方式),审查的根本目的是保障公民、法人或者其他组织的合法权益不受违法行政行为的侵害。这就决定了行政诉讼与刑事诉讼和民事诉讼在审理形式和裁判形式上有所不同。如行政诉讼案件不得以调解方式结案;证明具体行政行为合法性的举证责任由被告承担;行政诉讼的裁判以撤销、维持判决为主要形式等。
(4)行政诉讼是解决特定范围内行政争议的活动(目的)。行政诉讼并不解决所有类型的行政争议,有的行政争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围,而刑事诉讼和民事诉讼均无类似于行政诉讼的受案范围的限制。至于,不属于行政诉讼解决的行政争议只能通过其他的救济途径解决。
(5)行政诉讼中的当事人具有恒定性。行政诉讼的原告只能是行政管理中的相对方,即公民、法人或者其他组织;行政诉讼的被告只能是行政管理中的管理方,即作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织。行政诉讼的当事人双方的诉讼地位是恒定的,不允许行政主体作为原告起诉行政管理相对方。这个特点与民事诉讼和刑事诉讼不同。民事诉讼中诉讼双方当事人均为平等的民事主体,原被告不具有恒定性,允许被反诉;而刑事诉讼,也存在着自诉案件中允许被告人作为被害人所诉自诉人。
(二)行政诉讼法
1.概念
行政诉讼法是规范行政诉讼活动的法律规范的总称。它属于程序法。
2.渊源
(1)《中华人民共和国宪法》。作为国家的根本大法,宪法的规定尤其是有关公民基本权利的规定对行政诉讼活动的进行具有基础性的指导和规范作用。
(2)《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》中有关审判组织、审判程序以及法律监督的规定。
(3)行政诉讼法典。《中华人民共和国行政诉讼法》比较完整、集中地对行政诉讼的各项具体制度作了规定,是广义《行政诉讼法中最基本,最主要的渊源。
(4)单行法律、法规。
(5)法律解释。主要是指《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》及有权机关对法律、法规所作的其它解释;
(6)民事诉讼的有关规定。人民法院审理行政案件,除依照《行政诉讼法》和本解释外,可以参照民事诉讼的有关规定。
(7) 国际条约。原第72条国际条约规定已删除。
3.历程
清末法制改革试图建立行政诉讼;民国时期,两度建立起简单的行政诉讼制度;中华人民共和国建国以后,长期缺失。1982年《宪法》第41条规定“(公民)对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”,这是建立行政诉讼制度的根据。1987年10月,中国共产党十三大报告明确提出,“要制定《行政诉讼法》”。 1988年10月,七届全国人大常委会第四次会议审议了《行政诉讼法(草案)》。1989年4月4日,七届全国人大二次会议通过了《行政诉讼法》,共11章75条,定于1990年10月1日起施行。
4.成效
(1)《行政诉讼法》有效解决行政纠纷。自《行政诉讼法》实施到2010年的20年里,全国法院受理和审结了160余万件行政诉讼案件(不含非诉执行案件)。这些案件分别涉及治安管理、农民负担、企业经营自主权、土地权属、城市规划、工伤认定等社会热点问题。从行政行为类型来看,除了行政处罚、行政许可、行政裁决、行政强制措施,还有相当比例的行政不作为。粗略地估算,大约有1/4的原告通过诉讼得到某种程度的救济。相对于当前范围广泛、规模巨大的社会冲突,这不是一个可以让人满意的成绩。但是,如果没有行政诉讼,这里边的很多人将得不到任何救济,很多人将告状无门,很多人将仍然奔走在上访的路途中。如果没有行政诉讼,还可能有更恣意的行政执法,更频繁的行政违法,以及更多因之而起的行政纠纷。
(2)《行政诉讼法》有力推动行政法治。《行政诉讼法》是中华人民共和国历史上第一部以保障公民权利、监督行政职权为主要目标的立法,是当代中国行政法治的开篇之作。首先,它促进依法行政观念的形成。《行政诉讼法》不但构建了一个“民告官”的纠纷解决机制,还确立了行政行为合法性审查的标准。它的制定和实施起到了观念启蒙的作用。如果没有行政诉讼,相当多的行政官员可能至今还不知道“超越职权”、“违反法定程序”为何物。不仅如此,该法实施不久,中国政府相继提出了“依法行政”和“依法治国”的口号。此后,国务院又相继发布了《关于全面推进依法行政的决定》(1999年)和《全面推进依法行政实施纲要》(2004年),后者提出建设“法治政府”的目标和纲领。在地方政府的工作报告和省部级领导的公开言论中,“依法行政”与“法治政府”出现的频率逐渐增多,甚至开始超过“市场经济”。其次,推动行政法律体系的完善。受《行政诉讼法》的催促,中国先后制定了《行政复议条例》(1990年,后为《行政复议法》所取代)、《国家赔偿法》(1994年)、《行政处罚法》(1996年)、《立法法》(2000年)、《行政许可法》(2003年)、《行政强制法》(2011年)等一批以保护公民权利、规范行政权力为主旨的法律、法规。在涉及具体行政行为管理领域的立法中,也更加注意对公民权利的保护,更加注意与行政诉讼制度的协调。得益于这些法律,行政法规范体系更加完善,公民权利和行政权力配置更趋平衡。第三,培育了行政法的职业群体。法院内部产生了一个新的群体——“行政法官”,行政机关内部出现了主抓行政法制建设的机构“政府法制机构”。我市本级政府法制机构在过去的20余年里,办理各类行政复议案件1800余件,办理各类行政应诉案件200余件。在律师行业中,开始出现熟悉行政诉讼制度并以行政诉讼为主要业务的律师。在法律学者中,也有一个这样的专门从事行政法研究的群体。这样一个法律职业群体对行政诉讼制度的实施、行政法的发展、依法行政工作的推进起到持续的推动作用。
5.问题
(1)行政抵触大。《行政诉讼法》刚刚颁行,许多行政人员难以理解,甚至有情绪。几百名大小官员给中央写信反对,质问“有了民告官,那我们还怎么开展工作?”广西桂林一个镇长说:“群众告镇长,这是孙子告爷爷。”许多行政机关对行政诉讼百般阻挠,不愿“当被告”。法律施行后,还有一百多名官员联名给中央写信,指责《行政诉讼法》是“资产阶级自由化的产物”,要求取消。《行政诉讼法》实施20多年后,当初的抵触情绪有了很大减缓,但是行政诉讼的推行仍然面临重重困难。
(2)诉讼范围小。《行政诉讼法》规定的适用范围排除了“官告民”和“官告官”模式。行政机关在行使行政职权过程中与公民、法人或者其他组织发生争议,行政机关不再向法院提起诉讼。这一制度的前提是,中国的行政机关具有行政优先权,能够依法直接、单方面地对公民、法人或者其他组织作出具有法律约束力的决定。在当事人不履行行政决定所确立的义务、法律又没有赋予行政机关强制执行权的情况下行政机关可以向法院申请强制执行。国家机关在行使职权过程中发生的争议不能诉诸法院解决是因为法院不足以承担解决国家机构之间职能划分的重大职责。排除“官告官”的一个例外是,如果行政机关在行使职权过程中对其他行政机关作出类似于公民、法人或者其他组织的处理决定,后者作为行政管理的相对人,可以依法提起行政诉讼。
(3)效果不理想。由于公信力低,相当多的矛盾纠纷不愿、不能、不会进入行政诉讼程序,出现所谓“信访不信法”现象,行政诉讼实践在一定程度出现了立案难、审理难、执行难。